Con la recentissima decisione n. 8542/2025 per la prima volta il Consiglio di Stato si è pronunciato sulle operazioni di demolizione e ricostruzione di uno dei tanti progetti (noto come il cantiere di via Fauché) oggetto della “maxi inchiesta” sull’urbanistica milanese.
Il cantiere di via Fauché
La società proprietaria di un immobile ha presentato al Comune di Milano nel 2018 una segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) e una successiva variante, sulla cui base un edificio artigianale, un tempo adibito a laboratorio e poi dismesso, è stato demolito. Nel 2022 la società ha presentato al Comune una SCIA alternativa al permesso di costruire per un intervento di demolizione e ricostruzione dell’immobile in questione, con la stessa superficie lorda di pavimento (s.l.p.) preesistente fuori sagoma e sedime.
Il progetto presentato dalla società prevede, riqualificato il sito e demolito il fabbricato precedente con bonifica del terreno, la ricostruzione di un edificio a uso residenziale di due piani fuori terra, destinato a ospitare quattro unità abitative, nonché un piano cantine con garage interrati per sette posti auto.
Il lotto interessato dall’intervento è situato nel secondo cortile interno di un supercondominio. Essendo intercluso tra i palazzi del condominio, a favore del fabbricato è stata costituita una servitù di passaggio, pedonale e carrabile, attraverso due androni condominiali.
Con istanza presentata nel 2023 alcuni condomini hanno chiesto al Comune di inibire l’esecuzione dei lavori. Decorso il termine per la conclusione del relativo procedimento senza che fosse emesso alcun provvedimento espresso, la società amministratrice del supercondominio ed i condomini hanno agito contro l’inerzia dell’amministrazione dinanzi al T.A.R. per la Lombardia.
In seguito, l’Ente ha concluso il procedimento comunicando agli istanti la conformità edilizia e urbanistica del progetto oggetto della SCIA del 2022 (con cambio di destinazione d’uso da industriale a residenziale), ragione per cui i ricorrenti hanno impugnato anche tale atto con motivi aggiunti di ricorso, chiedendo la condanna del Comune e della società proprietaria del bene al risarcimento dei danni.
Con sentenza di primo grado il T.A.R. ha accolto nel merito la domanda di annullamento, ritenendo fondate sia la censura secondo cui il nuovo edificio progettato avrebbe una s.l.p. e un’altezza superiori a quelle dell’immobile preesistente al netto delle parti illegittime, sia la censura secondo cui la società avrebbe dovuto ottenere un permesso di costruire stante l’assenza di “continuità” tra il fabbricato demolito e quello ricostruito, e non realizzare il fabbricato con semplice SCIA, con assorbimento delle altre censure di portata meno radicale.
Tale Sentenza è stata impugnata in appello sia dal Comune di Milano e dalla società proprietaria dell’immobile sia dalla società amministratrice del supercondominio e da due condomini (i quali hanno riproposto i motivi del ricorso di primo grado rimasti assorbiti).
In particolare, nell’atto di appello il Comune e la società proprietaria dell’immobile hanno insistito per la qualificazione dell’intervento come “ristrutturazione edilizia” alla luce dell’evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia, sottolineando come, nell’esigere la “continuità” tra l’edificio demolito e quello ricostruito, il T.A.R. avrebbe introdotto una condizione non prevista dal Testo Unico dell’Edilizia di cui al D.P.R. n. 380/2001, nella versione attuale ed applicabile al caso di specie.
Accertato l’interesse dei condomini, ritenuto meritevole di tutela (con richiamo ai principi dell’Adunanza Plenaria n. 22/2021), a salvaguardare la visuale e la salubrità degli ambienti in cui vivono, comunque incisi dall’edificazione, il Consiglio di Stato ha ricostruito, attraverso considerazioni di ordine generale, la nozione e l’ambito di applicazione di quella che nella prassi viene chiamata “demoricostruzione” o “ristrutturazione ricostruttiva”, stante l’importanza giuridica, economica e sociale della questione.
Normativa di riferimento
La definizione di “ristrutturazione edilizia” è stata oggetto di un’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha segnato un progressivo allontanamento dall’obbligo della fedele ricostruzione del manufatto demolito, mediante eliminazione dei vari vincoli previsti originariamente dal T.U.E., e rendendo pertanto ancora più necessario un chiarimento sui suoi confini rispetto alla “nuova costruzione”.
Invero, nel vigore dell’articolo 31 della L. n. 457/1978, che dettava norme sull’edilizia residenziale, e dell’originario articolo 3, comma 1, lett. d) del D.P.R. n. 380/2001 (T.U.E.), il concetto di “ristrutturazione” includeva gli interventi di demolizione seguiti dalla fedele ricostruzione di un fabbricato, identico quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente.
A seguito delle modifiche apportate dal D.Lgs. n. 301/2002, dall’art. 30 del D.L. n. 69/2013 (conv. con modificazioni dalla L. n. 98/2013) e dal D.L. n. 76/2020 (conv. con modificazioni dalla L. n. 120/2020), è stato espunto l’aggettivo “fedele” che accompagnava il sostantivo “ricostruzione” e sono stati eliminati anche gli altri vincoli, salvo che per gli immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio e per quelli ubicati nelle zone A del D.M. n. 1444/1968 o in zone ad esse assimilate dai piani urbanistici.
Nel testo attuale del D.P.R. n. 380/2001 (art. 3, comma 1, lett. d) del T.U.E.) costituiscono quindi interventi di ristrutturazione edilizia “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica, per l’applicazione della normativa sull’accessibilità, per l’istallazione di impianti tecnologici e per l’efficientamento energetico. L’intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana. Costituiscono inoltre ristrutturazione edilizia gli interventi volti al ripristino di edifici, o parti di essi, eventualmente crollati o demoliti, attraverso la loro ricostruzione, purché sia possibile accertarne la preesistente consistenza.”
Sulla base dell’elaborazione giurisprudenziale sono state pertanto distinte le seguenti ipotesi di “ristrutturazione edilizia”, che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente:
- “ristrutturazione conservativa”: che non comporta la demolizione del preesistente fabbricato e può apportare anche modifiche di significativo impatto, compresi l’inserimento di nuovi volumi o la modifica della sagoma;
- “ristrutturazione ricostruttiva” o “demoricostruzione”, ossia la demolizione e ricostruzione di un edificio ed il ripristino di un fabbricato crollato o demolito.
Dalla qualificazione dell’intervento come “ristrutturazione edilizia” ovvero come “nuova costruzione” dipendono:
- l’individuazione del titolo edilizio necessario per legittimare le opere: se gli interventi di ristrutturazione edilizia più impattanti possono essere realizzati previa SCIA alternativa al permesso di costruire (spesso definita “Super-Scia” di cui all’art. 23 T.U.E.), quelli che esorbitano dai confini di tale nozione rappresentano delle “nuove costruzioni” soggette al previo rilascio del permesso di costruire;
- la volumetria utilizzabile: se, infatti, in caso di “demoricostruzione” il proprietario può sfruttare il volume dell’edificio demolito, nell’ipotesi di “nuova costruzione” può utilizzare solo la volumetria espressa dall’area di edificazione;
- il regime delle distanze: mentre la “ricostruzione” è consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti, i “nuovi edifici” devono rispettare i limiti di distanza tra i fabbricati previsti dall’art. 9 del D.M. n. 1444/1968.
Il nesso di continuità ed il limite della “neutralità”
In giurisprudenza si è ritenuto che l’esistenza di un “nesso di continuità” tra il fabbricato preesistente e quello risultante dall’intervento costituisca un requisito essenziale della “ristrutturazione ricostruttiva”, la cui mancanza induce a qualificare l’attività edilizia come “nuova costruzione”.
Anche se il requisito della “continuità” con l’edificio preesistente, secondo quanto rimarcato dallo stesso Collegio, non trova espresso fondamento nel testo del D.P.R. n. 380/2001, esso è comunque ricavabile dalla ratio e dall’interpretazione sistematica della Legge. Infatti, “un’esegesi che sia rispettosa della lettera e della logica della disposizione (…) non può nemmeno condurre a ritenere che dalla demolizione derivi una sorta di “credito volumetrico” che il proprietario può spendere rimanendo comunque nell’alveo della “ristrutturazione”, dovendo quest’ultima rispettare una serie di limiti e condizioni, che si ricavano dall’art. 3, comma 1, lett. d), del t.u. dell’edilizia e ai quali deve essere ricondotta ogni pretesa di “continuità”.
Dal testo dell’art. 3 del T.U.E., nel vigore delle varie versioni, risulta infatti che:
- l’intervento deve avere ad oggetto un unico edificio, nel senso che nella fase di ricostruzione è precluso l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione;
- la norma, con particolare riferimento all’ipotesi di “demoricostruzione”, presuppone necessariamente una “contestualità temporale” tra la demolizione e la ricostruzione, dando luogo ad una unitarietà dell’intervento prospettato con la SCIA, nel senso che entrambe devono essere legittimate con il medesimo titolo (nell’ipotesi di ripristino di edifici crollati o demoliti la continuità che si perde sul piano temporale viene comunque recuperata dal legislatore con la reintroduzione del limite costituito dal rispetto della “preesistente consistenza” del fabbricato non più esistente);
- il volume dell’edificio ricostruito non può superare quello del fabbricato demolito, perché si stabilisce che gli incrementi di volumetria sono ammissibili “nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali”.
Il Consiglio di Stato sottolinea come nelle varie evoluzioni della nozione di “ristrutturazione ricostruttiva” che si sono susseguite è rinvenibile un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che l’intervento deve comunque risultare “neutro” sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica.
Secondo il Collegio, tale condizione, già sottesa a quella originaria di “fedele ricostruzione”, deve ritenersi presente anche nell’attuale quadro normativo e può evincersi proprio dall’art. 10 del D.L. n. 76/2020 che, pur avendo eliminato i precedenti requisiti presupponenti una rigida continuità tra il nuovo ed il preesistente fabbricato, “ha comunque ricondotto tali innovazioni agli scopi di «assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente» e di «contenimento del consumo di suolo», così confermando la finalità “conservativa” sottesa al concetto di ristrutturazione (Cons. Stato, sez. IV, sent. n. 2857 del 2025)”.
Conclusioni
Nella fattispecie il Consiglio di Stato ha ritenuto che le caratteristiche dell’intervento posto in essere dalla società proprietaria del bene esorbitassero dai confini della nozione di “ristrutturazione ricostruttiva”, inducendo piuttosto a qualificarlo come “nuova edificazione”, con ogni conseguenza in termini di titolo abilitativo necessario (il permesso di costruire, non sostituibile dalla Super-Scia) e di limiti applicabili all’attività edilizia.
La Sentenza di primo grado è stata dunque confermata con la precisazione che, in ossequio al principio di legalità di cui all’art. 97 Cost. ed alla luce del testo vigente dell’art. 3 del T.U.E., nella “demoricostruzione” non può pretendersi una continuità tra il nuovo edificio e quello preesistente, se non nella misura in cui per essa s’intenda il doveroso rispetto dei requisiti dell’unicità dell’immobile interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione, del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio. Considerato che il superamento di uno solo di questi limiti comporta di per sé solo la qualificazione dell’intervento come “nuova costruzione”, il Collegio ha concluso che nel caso di specie tali limiti siano stati tutti inosservati.
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La Sentenza in esame costituisce un riferimento decisivo perché chiarisce i confini del concetto di “ristrutturazione edilizia” rispetto a quello di “nuova costruzione”, essenziali per improntare le politiche urbanistiche verso i legittimi obiettivi di rigenerazione urbana e di contenimento del consumo di suolo.