Venerdì 15 Novembre 2024, presso la “Sala Grande” del Circolo dei Lettori di Torino, si è tenuto il convegno (in presenza ed in webinar) “Edilizia: un anno di grandi novità”, organizzato dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Ordine Ingegneri della Provincia di Torino.
L’iniziativa ha rappresentato un momento di confronto tra i professionisti del settore (avvocati, geometri, ingegneri, architetti) sulle più recenti novità normative e giurisprudenziali che hanno interessato la materia edilizia.
Le novità del Decreto “Salva Casa”
L’Ing. Giorgio SANDRONE (Consigliere dell’Ordine degli Ingegneri di Torino nonché Coordinatore della Rete Professioni Tecniche del Piemonte) e l’Avv. Francesco DAL PIAZ hanno introdotto l’incontro proponendo uno sguardo e una valutazione complessivi delle innovazioni apportate dal Decreto Salva Casa e dalla Legge regionale del Piemonte n. 25 del 2024.
L’Avv. Michelangelo RUSSO e l’Ing. Giorgio SANDRONE hanno quindi illustrato le principali novità apportate dal Decreto Salva Casa (come convertito in L. n. 105/2024), con riguardo anche alle principali problematiche che ne caratterizzano l’attuazione.
Tra le principali modifiche al Testo Unico in materia Edilizia (D.P.R. n. 380/2001 – T.U.E.) è stato segnalato l’art. 9 bis, comma 1 bis, del T.U.E. in base al quale lo stato legittimo di un immobile è ora stabilito alternativamente dal titolo abilitativo originario oppure dal titolo, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare. Al riguardo è stato osservato come risulti fondamentale accertare che l’ultimo titolo edilizio possa essere di rilievo tale da attestare lo stato di legittimità.
In caso di attestazione di stato legittimo con l’ultimo titolo l’Amministrazione competente dovrebbe verificare la legittimità dei titoli pregressi, anche se dalla lettura della norma sono emersi dubbi su come l’Amministrazione debba procedere per effettuare tale verifica. Inoltre, significativamente, l’art. 9 bis precisa ora che concorrono allo stato legittimo dell’immobile, tra gli altri, il pagamento delle sanzioni nell’ambito delle procedure di fiscalizzazione per gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dal Permesso di Costruire (P.d.C.) o dalla S.C.I.A. o, ancora, eseguiti in base a Permesso di Costruire annullato.
L’apporto qualitativo della nuova disciplina sul cambio di destinazione d’uso, sia orizzontale sia verticale (art. 23 ter T.U.E.), è stato considerato rilevante in ragione della sua diretta incidenza sulla pianificazione locale, con conseguente onere delle Amministrazioni locali di adeguarvisi. Attraverso le modifiche apportate alla precedente disciplina, il riuso flessibile del patrimonio immobiliare esistente viene incentivato dal legislatore statale in contraltare con il consumo di suolo e, quindi, anche in una logica di tutela ambientale.
L’ Ing. Paolo CAVAGLIÀ (SMA Progetti) ha illustrato un primo caso di applicazione pratica che ha riguardato l’accertamento di conformità ex art. 36 T.U.E. di un immobile in cui ha assunto un ruolo chiave proprio la ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile stesso (art. 9 bis T.U.E.), la dimostrazione della data dell’intervenuto cambio di destinazione d’uso (da civile abitazione a terziario direzionale), nonché la disciplina sulle tolleranze esecutive, in presenza di difformità riconducibili a variazioni di minima entità rispetto allo stato legittimo dell’immobile (art. 34 bis, comma 2, D.P.R. n. 380/2001).
Nell’ambito di un’approfondita disamina sulla nuova disciplina delle sanatorie edilizie è stata analizzata la cd. sanatoria “semplificata” o “asimmetrica” (art. 36 bis T.U.E.) in relazione alle fattispecie di parziale difformità dal P.d.C. o dalla S.C.I.A. alternativa, di assenza o difformità dalla S.C.I.A. “ordinaria” e di variazioni essenziali. Invero, ai fini della sanatoria “semplificata” l’intervento deve essere conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento di presentazione dell’istanza ed alla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento.
Per tale tipologia di sanatoria è stata quindi eliminata la necessità di dimostrare la conformità alla disciplina urbanistica vigente al momento di realizzazione dell’intervento.
Tra gli aspetti più critici della norma è stato analizzato l’art. 36 bis, comma 4, T.U.E. che, come noto (cfr. articolo in queste News del 11.06.2024[1]), sembra aver introdotto una “deroga” all’art. 167 D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali) il quale, tuttavia, non è stato modificato.
Sussistono, invero, seri dubbi sulla possibilità di apportare una deroga al Codice senza modificare espressamente le sue norme: l’art. 183, comma 6, del Codice dei beni culturali prevede che “Le leggi della Repubblica non possono introdurre deroghe ai principi del presente decreto legislativo se non mediante espressa modificazione delle sue disposizioni”.
E’ stato sottolineato come l’art. 167 non detti solo una norma di principio, essendo una disposizione sicuramente finalizzata a tutelare i principi ispiratori dell’intera disciplina di tutela ambientale e paesaggistica.
La ratio sottesa all’art. 167 del Codice risiede nella funzione essenziale della tutela paesaggistica che, da sempre, è da riferirsi all’aspetto visibile del territorio. In tal senso depone anche l’art. 146, comma 1, del Codice, il quale dispone l’obbligo autorizzativo solo per gli interventi effettivamente capaci di recare pregiudizio ai valori paesaggistici protetti.
Pertanto, consentire – potenzialmente – la sanatoria di abusi “minori” realizzati in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, anche nel caso in cui gli stessi abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi, significa di fatto inficiare i principi che regolano tutta la disciplina di tutela paesaggistico-ambientali riferita all’attività edilizia potenzialmente impattante sul paesaggio.
Inoltre, sono stati evidenziati dubbi anche sull’effettiva applicabilità dell’art. 36 bis, comma 4, che impone all’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo ed alla Soprintendenza la verifica in merito alla corretta qualificazione della difformità: gli Enti, infatti, potrebbero rilevare che le difformità che si intendono sanare sono totali e non parziali, complice anche la mancata specifica definizione di “parziale difformità”, ritenendo quindi di dover procedere ai sensi dell’art. 36 e rigettando la richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica.
In ogni caso, resta ferma la previa acquisizione del parere vincolante della Soprintendenza, che potrebbe (anzi, dovrebbe) valutare l’intervento ai sensi delle norme dettate dal Codice dei beni culturali: per l’effetto, riscontrata la creazione di nuove superfici utili o volumi, la Soprintendenza potrebbe adottare parere vincolante negativo in merito all’accertamento di compatibilità paesaggistica.
Con riferimento a tale disciplina, l’Ing. Paolo CAVAGLIÀ ha illustrato un interessante caso di applicazione pratica vertente sull’accertamento di conformità con variazioni essenziali in zona caratterizzata da un vincolo paesaggistico, in cui per un fabbricato è stata valutata proprio la possibilità di sanare l’immobile valorizzando le possibilità ora consentite dal nuovo art. 36 bis del D.P.R. n. 380/2001.
La Sentenza della Corte Costituzionale, n. 119/2024
e la L.R. Piemonte 7.11.2024, n. 25
La seconda parte del convegno è stata dedicata all’approfondimento (trattato dall’Avv. Stella MONEGATO) delle principali questioni di illegittimità costituzionale che hanno interessato la Legge della Regione Piemonte n. 7/2022. In particolare, le argomentazioni svolte dalla Corte Costituzionale sono state analizzate anche nella prospettiva di comprendere i limiti sottesi ad interventi normativi regionali di semplificazione della normativa urbanistica ed edilizia.
Dal punto di vista delle ricadute pratiche di tale pronuncia, una tematica di crescente rilevanza è rappresentata dalle conseguenze derivanti dalla dichiarazione di illegittimità costituzionale per i titoli edilizi formati prima della pubblicazione della Sentenza della Corte Costituzionale (che, di regola, produce effetti retroattivi), nonostante il rapporto giuridico da essi discendente non possa ancora dirsi esaurito (cfr. articolo di queste News del 23.07.2024[2]).
Nella fattispecie è stato approfondito il caso pratico di un intervento di recupero di un sottotetto, oggetto di un ordine di inibizione da parte dell’Amministrazione proprio in ragione degli effetti derivanti dalla declaratoria di illegittimità costituzionale. Dal punto di vista legale è stato rilevato come tali esempi concreti permettano di apprezzare le problematiche derivanti dalla successione di leggi nel tempo incidenti sui titoli edilizi (come nel caso della L.R. n. 25/2024, succeduta alla L.R. 7/2022), con chiare ripercussioni anche sulla strategia processuale da adottare nell’ambito dei giudizi nel frattempo instaurati dinanzi al Giudice Amministrativo.
A tal fine, è stata analizzata la giurisprudenza amministrativa che, caso per caso, si è espressa in merito alla natura definitiva, o meno, di un rapporto giuridico (connesso alla presentazione di una pratica edilizia) cui consegue l’estensione retroattiva degli effetti discendenti dalla declaratoria di illegittimità costituzionale.
Il convegno ha costituito inoltre l’occasione per commentare la recentissima pubblicazione della L.R. Piemonte 7.11.2024 n. 25, che ha apportato modifiche alla disciplina delle variazioni essenziali (L.R. n. 19/1999) e del recupero dei sottotetti (L.R. n. 16/2018) proprio con l’obiettivo di rimediare, sia pur in ottica “emergenziale”, alle problematiche discendenti dalle numerose pratiche edilizie pendenti a seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale della previgente L.R. 7/2022.
Novità giurisprudenziali dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato
La conclusione del convegno è stata dedicata ad un’approfondita rassegna (a cura dell’Avv. Mattia Domenico CACCURI) delle più importanti novità giurisprudenziali dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato intervenute nel corso dell’ultimo anno. Grande attenzione è stata dedicata alle pronunce intervenute sulla sorte delle opere parzialmente eseguite in virtù di un permesso di costruire decaduto, sulla fiscalizzazione dell’abuso edilizio e sul silenzio assenso orizzontale.
L’Adunanza Plenaria n. 14 del 30.07.2024 si è interrogata sulla disciplina giuridica applicabile alle opere parzialmente eseguite in virtù di un titolo edilizio decaduto e che non siano state oggetto di intervento di completamento in virtù di un nuovo titolo edilizio.
La decisione involge un’accurata ricostruzione del quadro normativo applicabile, e in particolare, della definizione di totale difformità che si verifica non solo in caso di ampliamento non autorizzato ma anche nel caso di mancato completamento della costruzione e sussista un aliud pro alio. Nei casi di ‘divergenza tra consentito e realizzato’ rientra il “non finito architettonico”, il quale è ravvisabile quando le opere realizzate sono incomplete strutturalmente e funzionalmente. Ai fini della totale difformità rileva quindi non solo allorquando è stato costruito più del consentito, ma anche quando venga in rilievo un minus apprezzabile rispetto al progetto e suscettibile di provocare degrado ambientale e paesaggistico.
Particolarmente interessante in proposito può considerarsi inoltre l’enunciazione del cd. principio di simmetria, in base al quale, così come l’Amministrazione non può rilasciare un permesso per realizzare uno ‘scheletro’ o parte di esso, o una struttura di per sé non abitabile per assenza di solai o tamponature, scale o tetto o di elementi portanti, allo stesso modo l’Amministrazione deve ordinare la rimozione dello ‘scheletro’ che risulti esistente in conseguenza della decadenza del permesso di costruire.
La seconda tematica, inerente la fiscalizzazione dell’abuso edilizio, è stata oggetto di ben tre pronunce dell’Adunanza Plenaria (Sent. nn. 1-2-3 in data 08.03.2024), a dimostrazione della rilevanza pratica della questione nella giurisprudenza amministrativa.
Con riferimento a quanto disposto dall’art. 33 T.U.E. è stato precisato che con l’espressione ‘data di esecuzione dell’abuso’ deve intendersi il momento di realizzazione delle opere abusive. Inoltre, ai fini della determinazione della sanzione pecuniaria ex art. 33, comma 2, D.P.R. n. 380/2001, deve procedersi alla definizione della superficie convenzionale ai sensi dell’art. 13 della Legge n. 392/1978 e del costo unitario di produzione sulla base del Decreto aggiornato alla data di esecuzione dell’abuso. Il costo complessivo di produzione, dato dalla moltiplicazione della superficie convenzionale con il costo unitario di produzione, va attualizzato secondo l’indice ISTAT del costo di costruzione.
Infine, è stato approfondito il tema del silenzio-assenso “orizzontale” nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica (oggetto della Sentenza del Consiglio di Stato n. 8610 del 02.10.2023).
La pronuncia ha riguardato l’applicabilità del silenzio assenso c.d. ‘orizzontale’ agli atti di tutela degli interessi sensibili e, segnatamente, al parere paesaggistico reso tardivamente nel corso di una conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 14 bis L. 241/1990. Tale questione è invero strettamente interconnessa all’applicabilità dell’art. 17 bis L. 241/1990 al procedimento di autorizzazione paesaggistica.
Dopo una ricostruzione analitica ed ermeneutica degli istituti, nonché degli orientamenti emersi in giurisprudenza, è stato chiarito che si applica il silenzio assenso anche al parere richiesto dalla Soprintendenza in sede di conferenza di servizi semplificata ex art. 14 bis, per cui il parere reso tardivamente, successivo ai 90 giorni prescritti per legge, si intende “tamquam non esset”, ovvero come se non esistesse.
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Le tematiche analizzate nel corso del convegno, le domande proposte durante l’incontro dai partecipanti ed i rilievi emersi dal confronto con i professionisti hanno costituito uno stimolo per una lettura il più possibile globale e aggiornata delle novità normative e giurisprudenziali che hanno caratterizzato la materia edilizia e urbanistica nell’ultimo anno, e costituiranno oggetto di continuo approfondimento scientifico da parte del team di “Spazio Edilizia”.
Si allega il link del video del convegno: