Con la recente Sentenza n. 7631 del 18.09.2024 il Consiglio di Stato è intervenuto sulla Legge Regionale del Piemonte n. 21/1998 sul recupero dei sottotetti, applicabile ratione temporis al caso sottoposto al suo scrutinio, con alcune interessanti considerazioni in tema di recupero dei sottotetti, accertamento di conformità ex art. 36 T.U.E. (D.P.R. n. 380/2001) e applicabilità delle garanzie del contradditorio procedimentale nei procedimenti di sanatoria.
Sarà uno dei temi principali che verranno trattati nel convegno “EDILIZIA: UN ANNO DI GRANDI NOVITÀ”, organizzato dallo Studio Legale Dal Piaz e dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino, che avrà luogo, in presenza ed online, il 15 novembre 2024 (9.30 – 13.00) presso il Circolo dei Lettori di Torino.
Il caso.
Gli appellanti avevano ottenuto un permesso di costruire per un intervento di “ristrutturazione fabbricato con sopraelevazione e recupero sottotetto a fini abitativi ai sensi della L.R. n. 21/1998 e ampliamento della autorimessa”. Sulla base di tale permesso e delle successive varianti avevano proceduto all’ampliamento del 20% del volume esistente, così come consentito dalle NTA del PRGC.
Il predetto titolo edilizio aveva autorizzato la sopraelevazione dell’edificio allo scopo di ricavare, nel sottotetto, due alloggi all’interno, entrambi dotati di piano soppalcato nel quale veniva ricavata una camera da letto con un bagno. Per il tramite di successiva variante al permesso, l’edificio risultava composto da piano interrato, piano terra, primo piano e secondo piano sottotetto, all’interno del quale venivano realizzati due alloggi, ciascuno dotato di un piano soppalcato, ovvero di un piano che non copriva tutta la superficie del piano secondo e che pertanto consentiva, dal piano di calpestio del secondo piano, di vedere direttamente l’interno del tetto di copertura dell’edificio.
Successivamente, i proprietari avevano esteso la superficie del piano soppalcato a tutta l’impronta del piano secondo, trasformandolo a tutti gli effetti in una soletta di separazione tra due piani: così facendo l’originario piano secondo-sottotetto era diventato un piano secondo, sovrastato da un terzo piano-sottotetto; e tale difformità rispetto ai titoli edilizi rilasciati in precedenza veniva contestata dal Comune come abusiva e non sanabile.
L’Amministrazione pertanto accertava una violazione urbanistica-edilizia, consistita in una difformità dei lavori riguardanti il sottotetto e, conseguentemente, emetteva l’ordinanza di sospensione dei lavori.
Contestualmente, gli appellanti presentavano istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del D.P.R. n. 380/2001.
Tuttavia, la Commissione Igienico Edilizia Comunale esprimeva parere negativo per insussistenza della cd. doppia conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia richiesta dall’art. 36, comma 1, DPR 380/2001, sul triplice rilievo che:
(i) la legge sul recupero dei sottotetti non risultava applicabile anche al piano secondo, sottostante a quello “sottotetto”;
(ii) le altezze dei vani al piano secondo erano inferiori ai ml 2,70 minimi prescritti dal D.M. 5 luglio 1975;
(iii) non era possibile alcun ulteriore incremento di Superficie Utile Lorda, dal momento che quella fruibile in base alle norme del vigente PRGC risultava essere ormai consumata.
Di conseguenza, l’Ufficio Tecnico comunale ordinava la demolizione dei lavori consistenti nella realizzazione di un solaio intero in difformità al soppalco autorizzato.
Gli interessati impugnavano l’ordinanza di demolizione e il parere contrario espresso dalla Commissione Igienico Edilizia Comunale dinanzi al TAR Piemonte, che respingeva il ricorso.
Con appello proposto dinanzi al Consiglio di Stato i soccombenti lamentavano che:
– il procedimento di sanatoria non si era concluso con un provvedimento espresso ma con il mero parere sfavorevole della Commissione edilizia (peraltro non vincolante);
– anche a voler considerare la mera comunicazione del parere della Commissione edilizia l’atto conclusivo del procedimento, tale comunicazione era stata assunta in violazione dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990;
– non sarebbe comprensibile come la realizzazione di un intervento diverso solo nella disposizione degli spazi e nelle modalità di realizzazione, senza aumento di sagoma, volume e superfici utili, potesse essere ritenuto “incompatibile” con le previsioni di PRGC per la sola ragione che i ricorrenti avevano richiesto di sanare gli abusi contestati, valutando e considerando “quale sottotetto il secondo piano dell’edificio, il cui volume, ormai, non si trova più a contatto con la sagoma di copertura dell’edificio”.
Accertamento di conformità – Art. 36, comma 3, D.P.R. n. 380/2001
In relazione alla prima censura, il Consiglio di Stato ha osservato come l’istanza di sanatoria fosse stata esplicitamente respinta con lo stesso ordine di demolizione il quale, nel prendere atto del parere contrario espresso dalla Commissione Edilizia comunale, l’aveva recepito e fatto proprio. Inoltre, il Collegio ha ritenuto comunque dirimente il fatto che, ai sensi dell’articolo 36, comma 3, del D.P.R. n. 380/2001, il silenzio avrebbe significato di rigetto e, quindi, un provvedimento tacito era stato in ogni caso emanato.
Il preavviso di rigetto – Art. 10-bis, L. 241/1990
In merito all’ulteriore vizio procedimentale denunziato nell’atto di appello, il Consiglio di Stato ha richiamato la costante giurisprudenza secondo cui l’istituto del preavviso di rigetto trova applicazione anche nei procedimenti di sanatoria o di condono edilizio, con la conseguenza che deve ritenersi illegittimo il provvedimento di diniego che non sia stato preceduto dall’invio della comunicazione di cui all’art. 10-bis della L. 241/1990, in quanto preclusivo per il soggetto interessato della piena partecipazione al procedimento e, dunque, della possibilità di un apporto collaborativo, capace di condurre ad una diversa conclusione della vicenda.
Al tempo stesso, è stato osservato che, affinché la violazione dell’articolo 10-bis della L. 241/1990 comporti l’illegittimità del provvedimento impugnato, il privato non può limitarsi a denunciare la lesione delle proprie garanzie partecipative ma è tenuto ad indicare gli elementi fattuali o valutativi che, se introdotti in fase procedimentale, avrebbero potuto influire sul contenuto finale del provvedimento.
Nella fattispecie, tuttavia, non sono state valorizzate, a giudizio del Collegio, proprio le circostanze che avrebbero potuto condurre ad un diverso esito del procedimento di sanatoria, con conseguente applicazione dell’articolo 21-octies, comma secondo, prima parte, della L. 241/1990 secondo cui “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”. Sulla base di tale disposizione è stata pertanto riconosciuta la natura vincolata del diniego di sanatoria, per le ragioni esposte nel parere contrario reso dalla Commissione Edilizia comunale.
La Legge della Regione Piemonte n. 21 del 1998 e il recupero dei sottotetti
Infine, di particolare rilievo appaiono le considerazioni espresse sulla Legge della Regione Piemonte n. 21 del 1998 (abrogata dall’art. 17, comma 1, lett. a), della L.R. n. 16/2018), applicabile ratione temporis, che ha promosso il recupero a fini abitativi dei sottotetti con l’obiettivo di limitare il consumo di suolo e di favorire il contenimento dei consumi energetici.
Fondamentale ai fini della decisione del caso è apparsa proprio la definizione di “sottotetti” che, ai sensi dell’articolo 1, comma 6, della predetta Legge, includono i volumi sovrastanti l’ultimo piano degli edifici compresi nella sagoma di copertura.
Sulla base di tale definizione è stato dunque osservato dal Collegio come, a seguito della trasformazione edilizia realizzata dagli appellanti, l’originario piano secondo sottotetto fosse ormai diventato un piano secondo, sovrastato da un terzo piano sottotetto, in quanto il volume del secondo piano dell’edificio non si trovava più a contatto con la sagoma di copertura dell’edificio. L’Amministrazione comunale aveva dunque compiutamente dimostrato come non risultasse applicabile alla fattispecie la disciplina regionale sul recupero ai fini abilitativi dei sottotetti in quanto, a seguito della realizzazione del progetto, il secondo piano sottotetto era diventato un piano vero e proprio e il sottotetto era divenuto un nuovo piano, il terzo.
Il perimetro motivazionale del diniego di sanatoria è stato giudicato dal Consiglio di Stato ampio e circostanziato perché la Commissione Edilizia aveva evidenziato come la difformità delle opere alla disciplina urbanistico/edilizia al momento dell’abuso ed al momento della presentazione dell’istanza discendesse anche dal mancato rispetto delle altezze dei vani al piano secondo (inferiori al 2,70 ml prescritti dal D.M. 5 luglio 1975), oltre che dal fatto che l’aumento di SUL ammesso dal Piano Regolatore risultasse già usufruito interamente con il permesso di costruire presentato.
Sulla base di tali considerazioni, il Consiglio di Stato ha dunque definitivamente respinto l’appello.
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Attualmente, la disciplina sul recupero dei sottotetti è oggetto di importanti modifiche sul piano della normativa statale e regionale e, come evidenziato dalla Sentenza in commento, le pronunce della giurisprudenza amministrativa consentono di comprendere come il dato normativo debba essere applicato alle peculiarità dei singoli interventi edilizi.
Per quanto concerne le novità apportate in materia dal Decreto cd. “Salva Casa”, così come convertito nella Legge n. 105/2024, sarà interessante analizzare come le nuove disposizioni statali che favoriscono il recupero dei sottotetti in mansarde abitabili (in particolare, articolo 2-bis, comma 1-quater del D.P.R. n. 380/2001) si raccorderanno con le disposizioni regionali vigenti.
Con specifico riferimento alla situazione regionale, la disciplina della Regione Piemonte sul recupero dei sottotetti è stata oggetto di recenti modifiche normative ad opera della L.R. n. 7/2022 che, sia pure dettate da una logica di semplificazione, sono state dichiarate incostituzionali con Sentenza della Corte Costituzionale n. 119/2024[1], conducendo ad una situazione di parziale vuoto normativo e profonda incertezza per la sorte dei titoli edilizi ormai emanati.
Come detto, tali aspetti ed ulteriori riflessioni in materia saranno oggetto di specifico approfondimento nel corso del convegno “EDILIZIA: UN ANNO DI GRANDI NOVITÀ” “Edilizia: un anno di grandi novità”, che avrà luogo, in presenza ed online, il 15 novembre 2024 (9.30 – 13.00) presso il Circolo dei Lettori di Torino. Il convegno è accreditato presso l’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino e l’Ordine degli Avvocati di Torino.
Per gli Ingegneri è necessaria l’iscrizione presso l’OIT per il riconoscimento dei crediti formativi.
Per gli Avvocati il riconoscimento dei crediti formativi è previsto solo in caso di partecipazione in presenza.
Studio Legale DAL PIAZ
[1] INCOSTITUZIONALITA’ LEGGE REGIONE PIEMONTE 7/2022: Corte Costituzionale, Sentenza n. 119/2024. LE CENSURE E LE CONSEGUENZE. (I parte) in News del 16.07.2024 : https://studiolegaledalpiaz.it/blog/incostituzionalita-legge-regione-piemonte-7-2022-corte-costituzionale-sentenza-n-119-2024-le-censure-e-le-conseguenze-i-parte/
INCOSTITUZIONALITA’ LEGGE REGIONE PIEMONTE 7/2022 (II parte). LA VALIDITA’ DEI TITOLI EDILIZI MEDIO TEMPORE FORMATI in News del 23.07.2024: https://studiolegaledalpiaz.it/blog/incostituzionalita-legge-regione-piemonte-7-2022-ii-parte-la-validita-dei-titoli-edilizi-medio-tempore-formati/