In linea generale, i contratti di appalto pubblico non sono suscettibili di modificazioni soggettive od oggettive durante la fase di esecuzione. La ratio di tale disciplina è quella di evitare che modifiche apportate al contratto in corso di esecuzione si traducano in un’elusione delle regole che presidiano la procedura di affidamento ed i principi di concorrenza, trasparenza e parità di trattamento.
Nonostante tale regola generale di immodificabilità, il legislatore ha previsto specifiche ipotesi nelle quali il contratto può essere modificato in presenza di circostanze sopravvenute nel corso dell’esecuzione. In tali casi, infatti, l’interesse pubblico alla corretta esecuzione dell’appalto impone di evitare, ove possibile, la risoluzione del rapporto contrattuale o l’indizione di una nuova procedura di gara, consentendo invece la modifica del contratto già in essere nei casi espressamente previsti dal Codice.
Tale impostazione trova il proprio fondamento nell’art. 9 del D.Lgs. n. 36/2023 (di seguito “Codice”), che introduce il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, imponendo alle parti di preservare il sinallagma negoziale al verificarsi di sopravvenienze straordinarie e imprevedibili idonee ad alterarne in modo significativo l’equilibrio economico del rapporto.
In attuazione di tale principio, il Codice disciplina, da un lato, le ipotesi di modifica del contratto durante la fase di esecuzione all’art. 120 e, dall’altro, prevede all’art. 60 una specifica disciplina in materia di revisione prezzi, imponendo alle Stazioni Appaltanti l’inserimento delle relative clausole nei documenti iniziali di gara.
1. La revisione prezzi ordinaria: art. 60 del D.lgs. 36/2023.
Come anticipato, l’art. 60 del Codice detta una disciplina specifica con riferimento alla revisione dei prezzi contrattuali.
Il criterio di delega prevedeva l’obbligo per le Stazioni Appaltanti di inserire nei bandi di gara, negli avvisi e negli inviti un regime obbligatorio di revisione prezzi al verificarsi di condizioni di natura oggettiva e non prevedibili al momento della formulazione dell’offerta.
Nel Codice previgente, il D.Lgs. n. 50/2016, l’obbligatorietà di tale meccanismo era stata espunta, rendendosi tuttavia necessario, negli ultimi anni, ricorrere a meccanismi di compensazione dei prezzi, introdotti attraverso disposizioni di natura emergenziale emanate per far fronte dapprima alle ricadute economiche derivanti dalla crisi pandemica e, successivamente, all’aumento del costo dei materiali conseguente ai diversi conflitti internazionali.
Proprio in attuazione del suddetto criterio di delega, il comma 1 dell’art. 60 ha previsto l’inserimento nei documenti di gara della clausola di revisione prezzi, riferibile esclusivamente alle “prestazioni oggetto del contratto“.
Il comma 2 individua il meccanismo di funzionamento della revisione prezzi, conciliando l’opzione dell’indicizzazione con l’imprevedibilità delle variazioni. Tale norma disciplina i presupposti e le modalità applicative dell’istituto, prevedendo specifiche soglie di attivazione al ricorrere di variazioni anomale ed imprevedibili dei costi. La disposizione pone l’attenzione sia sul profilo temporale (“imprevedibili al momento della formulazione dell’offerta“), sia sul dato quantitativo della variazione (“variazioni imprevedibili nel quantum“). Il legislatore ha quindi prescelto un modello di indicizzazione allo scopo di rendere più rapido e “sicuro” il mantenimento nel tempo del sinallagma contrattuale al verificarsi delle particolari ipotesi di cui al comma 1, superando così la metodologia della compensazione ex post, di carattere meramente emergenziale. Con l’introduzione della misura in esame, il legislatore ha quindi inteso introdurre nell’ordinamento un sistema revisionale permanente, destinato a operare per tutta la durata del contratto di appalto e in grado di consentire periodicamente alle Stazioni Appaltanti e agli operatori economici di monitorare l’effettivo andamento economico dell’esecuzione contrattuale.
Il D.Lgs. 209/2024 (c.d. “Correttivo” al Codice) ha inoltre previsto, in ossequio al principio dell’equilibrio contrattuale, una diversa ponderazione delle soglie relative all’attivazione della clausola revisionale per lavori, servizi e forniture.
Gli appalti di lavori, distinguendosi per la maggiore tipizzazione delle prestazioni oggetto del contratto e per la presenza di prezzari che consentono di identificare il costo delle lavorazioni, permettono di rappresentare le variazioni di costo mediante indici sintetici fondati sulla misurazione delle effettive variazioni del costo delle tipologie omogenee di lavorazioni. Diversamente, negli appalti di servizi non sussiste la medesima omogeneità nei meccanismi di calcolo delle variazioni dei prezzi, anche in ragione dell’estrema variabilità delle prestazioni rese e della dipendenza del prezzo del contratto da molteplici fattori di oscillazione. Ne consegue che tali contratti sono soggetti a variazioni di prezzo significativamente differenti a seconda dell’oggetto dell’affidamento e della tipologia delle prestazioni svolte, rendendo difficoltosa l’individuazione di un indice sintetico realmente rappresentativo degli effettivi andamenti di prezzo dei singoli contratti.
Pertanto, per i lavori è stata individuata, all’art. 60, comma 2, lett. a), una riduzione della soglia dell’alea contrattuale al 3% e un innalzamento della soglia di compensazione dell’eccedenza al 90%.
Per i contratti di servizi e forniture, invece, sono stati individuati due distinti meccanismi revisionali:
- il primo, disciplinato dall’art. 60, comma 2, lett. b), (c.d. “revisione prezzi straordinaria”) opera al ricorrere di particolari condizioni di natura oggettiva, al verificarsi di un incremento dei costi pari almeno al 5%, prevedendo una remunerazione dell’eccedenza della variazione pari all’80%;
- il secondo, previsto dal comma 2-bis (c.d. “revisione prezzi ordinaria”), è finalizzato a garantire, in condizioni ordinarie, l’equilibrio economico-finanziario del contratto attraverso clausole di indicizzazione del costo del servizio ponderate dalla Stazione Appaltante in relazione all’oggetto del contratto, alla sua durata ed alle specifiche condizioni di esecuzione delle prestazioni.
Il comma 2-bis dell’art. 60, introdotto dal Decreto Correttivo, prevede dunque il nuovo meccanismo della revisione prezzi “ordinaria”, destinato a governare le fluttuazioni fisiologiche nei contratti di durata. In particolare, esso consente alle Stazioni Appaltanti di prevedere nel contratto, oltre alle clausole di revisione di cui al comma 2, ulteriori meccanismi ordinari di adeguamento del prezzo del contratto all’indice inflattivo convenzionalmente individuato. L’individuazione di tale indice è rimessa alla discrezionalità della Stazione Appaltante, che dovrà selezionare quello maggiormente idoneo a rappresentare le esigenze di riequilibrio contrattuale.
Tuttavia, le corrispondenze tra indici ISTAT e classificazioni CPV (Common Procurement Vocabulary), individuate dall’Allegato II.2-bis del Codice, costituiscono un utile strumento di supporto per le Amministrazioni nell’individuazione degli indici maggiormente adeguati a ciascun contratto.
Il comma 3 dell’art. 60 individua gli indici sintetici da utilizzare ai fini della determinazione della variazione dei costi e dei prezzi rilevante per l’applicazione delle clausole di revisione. In particolare, con riferimento ai contratti di lavori, rinvia al comma 4-quater del medesimo art. 60, il quale a sua volta richiama l’Allegato II.2-bis. Diversamente, per i contratti di servizi e forniture trovano applicazione gli indici, anche disaggregati, dei prezzi al consumo, dei prezzi alla produzione dell’industria e dei servizi, e gli indici delle retribuzioni contrattuali orarie.
Il comma 4 stabilisce che, con provvedimento adottato dal MIT, sentito l’ISTAT, sono adottati i singoli indici di costo delle lavorazioni, sulla base delle tipologie omogenee di cui alla tabella A dell’Allegato II.2-bis, ai fini della determinazione degli indici sintetici individuati dal comma 4-quater. Tale comma è stato profondamente innovato dal Decreto Correttivo, che ha introdotto tre nuovi commi.
In particolare, il comma 4-bis chiarisce che gli indici di prezzo relativi ai contratti di servizi e forniture sono pubblicati, unitamente alla relativa metodologia di calcolo, sul portale istituzionale dell’ISTAT.
Il comma 4-ter prevede, invece, che, con riferimento agli appalti di servizi e forniture, resti ferma la possibilità di utilizzare indici settoriali in sostituzione di quelli previsti dal comma 3, lett. b), qualora sussistano, in specifici settori, indici maggiormente aderenti alla realtà economica del comparto di riferimento.
Il comma 4-quater rinvia all’Allegato II.2-bis per la disciplina delle modalità di attuazione delle clausole di revisione prezzi, tenuto conto della natura e del settore merceologico dell’appalto, degli indici disponibili e delle modalità di corresponsione, anche in considerazione dell’eventuale ricorso al subappalto.
Infine, il comma 5 individua le risorse cui le Stazioni Appaltanti possono fare ricorso per far fronte ai maggiori oneri derivanti dalla revisione prezzi, prevedendo l’utilizzo:
a) nel limite del 50%, delle risorse accantonate per imprevisti nel quadro economico dell’intervento, fatte salve le somme relative agli impegni contrattuali già assunti e le eventuali ulteriori somme annualmente stanziate dalla medesima Stazione Appaltante per lo stesso intervento;
b) delle somme derivanti dai ribassi d’asta, qualora non sia prevista una diversa destinazione dalle norme vigenti;
c) delle somme disponibili relative ad altri interventi ultimati di competenza della medesima Stazione Appaltante, per i quali siano stati eseguiti i relativi collaudi o emessi i certificati di regolare esecuzione, nel rispetto delle procedure contabili della spesa e nei limiti della residua spesa autorizzata disponibile.
2. Le Linee Guida del MIT: criteri per la corretta individuazione della revisione prezzi.
Il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti è recentemente intervenuto sul meccanismo della revisione prezzi ordinaria, pubblicando le Linee Guida per la corretta attuazione negli appalti di servizi e forniture, con l’obiettivo di fornire alle Stazioni Appaltanti orientamenti interpretativi e indicazioni operative per la concreta applicazione dell’art. 60, comma 2-bis, del Codice.
L’intervento del MIT si inserisce nel solco degli orientamenti giurisprudenziali che già avevano chiarito la funzione della revisione prezzi quale strumento di riequilibrio contrattuale durante la fase esecutiva. In particolare, il Consiglio di Stato aveva chiarito che la revisione prezzi assolve ad una funzione riequilibratrice e non meramente compensativa, senza tuttavia eliminare il fisiologico rischio d’impresa né alterare l’originario equilibrio tra prestazione e controprestazione. Muovendo da tali premesse, il MIT chiarisce come la revisione ordinaria e quella straordinaria costituiscano istituti complementari, destinati ad operare su piani differenti: la prima è volta a governare le ordinarie dinamiche inflattive dei contratti di durata, mentre la seconda interviene esclusivamente al ricorrere di variazioni eccezionali e imprevedibili dei costi.
Con specifico riferimento alla revisione prezzi ordinaria, le Linee Guida precisano innanzitutto che la natura facoltativa dell’istituto, prevista dall’art. 60, comma 2-bis, non attribuisce alle Stazioni Appaltanti una discrezionalità illimitata. Per i contratti di durata caratterizzati da una fisiologica esposizione alle oscillazioni dei costi, infatti, l’inserimento di una clausola di revisione ordinaria costituisce una prassi particolarmente opportuna e raccomandabile, funzionale a garantire il mantenimento dell’equilibrio economico-finanziario del rapporto contrattuale.
Le Linee Guida chiariscono inoltre che la predisposizione della clausola revisionale deve essere effettuata già nella fase di progettazione e di predisposizione dei documenti di gara. In particolare, le Stazioni Appaltanti sono chiamate a valutare preventivamente l’andamento tendenziale dei costi dell’appalto e, qualora prevedano che il decorso del tempo possa incidere in maniera significativa sull’equilibrio economico del contratto, dovranno disciplinare espressamente il ricorso ai meccanismi di indicizzazione nei documenti iniziali di gara, così da consentire agli operatori economici di formulare un’offerta pienamente consapevole.
Quanto al contenuto delle clausole, il MIT precisa che la relativa disciplina non può essere rimessa alla libera determinazione delle parti. La struttura delle clausole deve infatti conformarsi alle indicazioni contenute nell’Allegato II.2-bis sia con riferimento all’individuazione degli indici ISTAT applicabili, individuati attraverso la corrispondenza con le classificazioni CPV (Common Procurement Vocabulary), sia con riguardo alle modalità di corresponsione degli importi dovuti. Resta comunque ferma la possibilità di discostarsi dagli indici individuati nell’Allegato qualora essi non risultino adeguatamente rappresentativi delle specifiche caratteristiche dell’appalto, purché tale scelta sia adeguatamente motivata già nei documenti iniziali di gara.
Le Linee Guida individuano infine gli elementi essenziali che dovrebbero essere contenuti nelle clausole di revisione ordinaria. In particolare, esse devono disciplinare:
- il dies a quo per il calcolo della variazione dei prezzi, individuato nel mese di scadenza del termine massimo previsto per l’aggiudicazione;
- la periodicità della revisione, che la Stazione Appaltante determina discrezionalmente, ma con cadenza almeno annuale;
- il divieto di computare gli incrementi riconosciuti mediante la revisione ordinaria ai fini dell’attivazione della revisione straordinaria, evitando così una duplicazione dei ristori;
- l’obbligo di trasferire gli adeguamenti riconosciuti ai subappaltatori, in proporzione alle prestazioni eseguite, con possibilità per la Stazione Appaltante di sospendere i pagamenti in caso di mancato riversamento degli importi dovuti.
3. Conclusioni.
La revisione prezzi costituisce dunque un istituto fondamentale del Codice dei contratti pubblici, garantendo il mantenimento dell’equilibrio economico del contratto durante la fase di esecuzione ed assicurando, al contempo, la corretta gestione delle sopravvenienze che incidono sul sinallagma contrattuale.
Le Linee Guida del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti hanno fornito coordinate interpretative essenziali, individuando criteri operativi per la predisposizione delle clausole di revisione ordinaria e per la scelta degli indici di riferimento maggiormente idonei alle caratteristiche dell’appalto.