DECRETO SALVA CASA (D.L. n. 69/2024): la giurisprudenza recente più importante.

Come noto, dopo l’approvazione del D.L. n. 69/2024 (pubblicato il 29 maggio 2024) recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazione edilizia e urbanistica”, e la sua successiva conversione con modificazioni in Legge n. 105/204 (pubblicata il 24 luglio 2024), è entrato in vigore il cosiddetto “Decreto Salva Casa” che ha apportato alcune attese, benché non risolutive, modifiche al D.P.R. n. 380/2001 (testo Unico Edilizia – TUE), di seguito riassunte con riferimento ai singoli articoli del TUE (cfr. articoli in data 11 giugno 2024^[1] e 30 luglio 2024^[2] in queste NEWS):

• Art. 2-bis, comma 1 quater, “Recupero dei sottotetti”;
• Art. 6 “Attività edilizia libera”;
• Art. 9 bis “Documentazione amministrativa e stato legittimo degli immobili”;
• Art. 23 ter “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”;
• Art. 24 “Agibilità”;
• Art. 31 “Interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire,
  in totale difformità o con variazioni essenziali”;
• Art. 34 “Interventi eseguiti in parziale difformità dal permesso di
  costruire”;
• Art. 34 bis “Tolleranze costruttive”;
• Art. 34 ter “Casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo”;
• Art. 36 “Accertamento di conformità nelle ipotesi di assenza di titolo, totale difformità o variazioni essenziali”;
• Art. 36 bis “Accertamento di conformità nelle ipotesi di parziali difformità”;
• Art. 37 “Interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla
  segnalazione certificata di inizio attività”.

Peraltro, per fronteggiare le iniziali situazioni di stallo registrate in alcune realtà territoriali e fornire, in “chiave collaborativa”, strumenti di lettura per chiarire l’effettiva portata della novella normativa, il 30 gennaio 2025 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti ha pubblicato le “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)” (cfr. articolo del 4 febbraio 2025^[3]  in queste NEWS). 

Il documento, predisposto sotto forma di FAQ (Frequently Asked Questions), è stato strutturato secondo uno schema che prevede i) l’individuazione della problematica, ii) la “soluzione” prevista da Decreto “Salva casa” e iii) i chiarimenti applicativi delle Linee guida, e suddiviso in quattro sezioni, ognuna delle quali prende in esame le macro-aree su cui sono intervenute le modifiche apportate al Testo Unico Edilizia, ossia: 1. ridefinizione dei titoli che consentono di comprovare lo stato legittimo degli immobili; 2. nuova disciplina relativa ai mutamenti di destinazione d’uso; 3. regime delle tolleranze e semplificazione delle procedure finalizzate a sanare o regolarizzare situazioni di difformità; 4. adeguamento degli standard edilizi alle trasformazioni del contesto sociale ed urbano.

Quindi, nel corso dell’ultimo anno, anche la giurisprudenza amministrativa è stata chiamata a pronunciarsi sulla portata applicativa delle “nuove” disposizioni edilizie, nonché sulla loro corretta interpretazione: di seguito si esaminano brevemente alcune pronunce particolarmente interessanti.

1. Consiglio di Stato, Sezione II, Sentenza n. 1394/2025.

La prima Sentenza di particolare rilievo è quella del Consiglio di Stato n. 1394/2025, con la quale è stato chiarito il regime intertemporale di applicazione del “Decreto Salva Casa”.

La vicenda processuale riguardava l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato da un Comune in ordine alla S.C.I.A. edilizia in sanatoria presentata dai ricorrenti in data 22 gennaio 2024 ai sensi dell’art. 37 del D.P.R. n. 380/2001.

Peraltro, sia nel giudizio di primo grado che nel giudizio d’appello, la parte ricorrente ha invocato a proprio favore lo ius superveniens rappresentato dal convertito D.L. n. 69/2024 che ha, per un verso, introdotto il silenzio assenso per talune ipotesi (art. 36 bis D.P.R. n. 380/2001) e, per altro verso, abrogato il comma 4 del citato art. 37 del T.U.E..

In merito a tale ultimo aspetto, il Collegio ha preliminarmente escluso “l’applicabilità dello ius superveniens costituito dall’art. 36 bis d.P.R. 380/2001, introdotto dal d.l. n. 69/2024 (convertito con modificazioni dalla l. n. 105 del 2024)”, rilevando che “Non si rinviene nel testo del d.l. n. 69/2024 … alcuna disposizione transitoria intesa a consentire l’applicazione in via retroattiva della nuova disciplina alle istanze presentate prima della sua entrata in vigore, sicché, in difetto di un’espressa statuizione di retroattività, non può che trovare applicazione la regola generale sancita dall’art. 11 disp. prel. c.c.”, e precisando altresì che “In senso contrario all’invocata retroattività depone, quale logico corollario del principio tempus regit actum, il disposto dell’art. 3, comma 4, d.l. n. 69/2024 il quale esclude che la sanatoria presentata ai sensi dell’art. 36 bis d.P.R. 380/2001 fondi un diritto del privato alla ripetizione delle somme già versate a titolo di oblazione o di pagamento di sanzioni irrogate sulla base della normativa vigente alla data di entrata in vigore del decreto (sull’inapplicabilità in via retroattiva del d.l. 69/2024, cfr. Cons. Stato sez. II, n. 10076 del 2024 e Corte cost. n. 124 del 2024 la quale ha chiarito che la novella “non ha inteso superare il requisito della cosiddetta “doppia conformità”, ma ne ha circoscritto l’ambito di applicazione agli abusi edilizi di maggiore gravità”)”.

Quanto al silenzio serbato dall’Amministrazione comunale, invece, il Consiglio di Stato ha statuito che “Nemmeno è predicabile, come sostiene l’appellante, l’avvenuta formazione del silenzio assenso sull’istanza presentata, poiché l’art. 37 d.P.R. n. 380/2001 (nel testo applicabile ratione temporis), a differenza dell’art. 36 che lo precede (relativo al silenzio rigetto sull’istanza di permesso di costruire in sanatoria), non assegna al silenzio serbato dall’amministrazione alcun valore provvedimentale: di qui la necessaria qualificazione di esso quale silenzio inadempimento …

La stessa disposizione fa salva, peraltro, al comma 6, l’applicazione dell’accertamento di conformità di cui all’art. 36 t.u. edilizia (e quindi del silenzio rigetto) “ove ne ricorrano i presupposti in relazione all’intervento realizzato”, ovvero laddove si tratti di interventi soggetti a permesso di costruire, insuscettibili di sanatoria ai sensi del comma 4 dell’art. 37”.

2. T.A.R. Puglia, Sezione II, Sentenza n. 553/2025.

Con la Sentenza n. 553/2025 il T.A.R. Puglia ha ribadito la prevalenza delle novellate disposizioni relative al mutamento di destinazione d’uso rispetto alle previgenti disposizioni comunali in materia.

Nello specifico, nel giudizio era stata dedotta l’illegittimità del provvedimento con cui un Comune aveva annullato in autotutela, ai sensi dell’art. 21 nonies della L. n. 241/1990, una S.C.I.A. per mutamento di destinazione d’uso di un immobile, da ufficio ad abitazione: secondo l’Amministrazione comunale il realizzando cambio d’uso avrebbe alterato le previsioni del piano particolareggiato, con conseguenze negative sui rapporti tra servizi e abitazioni.

Nel decidere la controversia, il T.A.R. ha richiamato le “nuove” previsioni dettate dall’art. 23 ter, commi 1 bis, 1 ter e 1 quater, del TUE, precisando che tale ultima disposizione stabilisce che “Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, qualora il mutamento sia finalizzato alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile”.

Inoltre, nella Sentenza in esame sono state richiamate anche le precisazioni recate dalle linee guida ministeriali, per le quali i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, pure menzionate dai citati commi 1 bis, 1 ter e 1 quater dell’art. 23 del TUE, ma che devono risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni. Per di più, le condizioni in parola possono riferirsi ai soli aspetti concernenti il mutamento di destinazione d’uso, non anche alle modalità di realizzazione degli interventi nelle ipotesi di esecuzione di opere edilizie contestuali al mutamento stesso. Altresì, tali condizioni devono essere specifiche, e non implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti, posto che il novellato articolo 23 ter del D.P.R. n. 380/2001 prevale sulle previsioni restrittive o impeditive negli stessi contenute.

“Alla luce di quanto precede”, ha precisato il Collegio, “le condizioni possono rivestire una triplice finalità e,

segnatamente:

1. a) possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale, la quale, in loro assenza, consente senz’altro il mutamento di destinazione d’uso orizzontale (comma 1-bis) e il mutamento verticale (comma 1-ter) di una singola unità immobiliare, nel rispetto delle normative di settore;
2. b) possono consentire la piena operatività della legge statale, qualora gli strumenti urbanistici comunali siano abilitati a individuare specifiche zone ove applicare la disciplina in commento anche alle unità immobiliari poste al primo piano fuori terra o seminterrate (comma 1-quater);
3. c) possono modulare l’operatività della legge statale, nell’ipotesi di apposizione della speciale condizione volta a consentire il mutamento di destinazione d’uso verticale di una singola unità immobiliare soltanto in conformità alla forma di utilizzo prevalente nell’immobile”.

Dopo aver ricostruito il quadro normativo di riferimento, come interpretato dalle linee guida ministeriali, il T.A.R. ha quindi statuito come segue: “3.3.1.- L’amministrazione comunale, prima dell’intervento condotto dalla società ricorrente, non aveva ancora approvato specifiche condizioni regolamentari per disciplinare, alla luce della legislazione sopravvenuta, i mutamenti di destinazione d’uso.

Ciò, tuttavia, ad avviso dell’amministrazione non rappresentava un ostacolo ritenendo di potere fare comunque fare riferimento a quelle convenzionali vigenti. Per questo ha valutato che la SCIA presentata dalla ricorrente non fosse titolo idoneo in quanto l’intervento avrebbe, a suo avviso, <<alterato le previsioni urbanistiche del “piano particolareggiato” con conseguenze sulle superfici destinate ai servizi alla residenza come definiti dal Piano Particolareggiato […], nonché modifiche di destinazione d’uso in contrasto con le NTA del Piano Particolareggiato […] nonché non rispettose di “SPECIFICHE CONDIZIONI” del suddetto Piano “2^ Variante della Zona PEEP”, quale “strumento urbanistico comunale” come indicato all’art. 23-ter del DPR 380/01, modifiche non conformi, tali da impedirne il perfezionamento e l’uso consentito dalle NTA, quale anche interesse pubblico a ripristinare la legalità nel tempo ragionevole minore di dodici mesi>>.

3.3.2.- L’amministrazione, tuttavia, non ha tenuto conto del fatto che le regolamentazioni urbanistiche previgenti, anche quelle di origine convenzionale, volte a disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso, diventano recessive rispetto alle previsioni contenute all’art. 23-ter d.p.r. 380/2001, come integrate ed innovate dal D.L. 69/2024, tanto più se presentano elementi di contrasto rispetto a queste ultime”.

3. C.G.A.R.S., Sezione Giurisdizionale, Sentenza n. 446/2025.

L’ultima Sentenza in esame è stata adottata dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, la quale ha affrontato il tema dell’attestazione dello stato legittimo ai sensi dell’art. 9 bis D.P.R. n. 380/2001.

Nel caso di specie, un’Amministrazione comunale aveva adottato un provvedimento demolitorio ritenendo assente il titolo abilitativo legittimante la realizzazione dell’immobile oggetto dell’ordinanza di demolizione: segnatamente, negli archivi comunali era stato rinvenuto solo un riscontro, fornito dal Sindaco nel 1960, recante l’approvazione di un intervento edilizio richiesto con un’istanza presentata nel medesimo anno, e tale documento era stato considerato inidoneo dal Comune ai fini dell’attestazione dello stato legittimo del manufatto.

Ebbene, il Collegio d’appello siciliano ha dapprima precisato che, prima dell’entrata in vigore della L. n. 10/1977, ai fini della validità del titolo edilizio era sufficiente l’approvazione apposta dal Sindaco al verbale della seduta della commissione edilizia nella quale era stato espresso parere favorevole al progetto esibito, che costituiva quindi una vera e propria autorizzazione a costruire.

Muovendo da tale assunto, dunque, è stato affermato quanto segue: “effettivamente, il primo periodo del comma 1-bis dell’art. 9-bis, del d.P.R. n. 380/2001, vigente alla data di pubblicazione della gravata sentenza (15 aprile 2024) richiedeva: 1) il titolo originario (licenza, concessione, permesso) che ha consentito la realizzazione dell’intero immobile o che ne ha legittimato l’esistenza (titolo in sanatoria); 2) ogni titolo successivo relativo a interventi sull’intero immobile o singola unità immobiliare il titolo abilitativo; 3) ogni titolo successivo che ha abilitato interventi parziali. La mancanza anche di uno dei titoli sopra citati non consentiva di attestare lo stato legittimo. In ossequio al dato letterale della disposizione legislativa vigente fino al 29 maggio 2024, non è emendabile l’affermazione del primo Giudice secondo cui «tali due titoli, come emerge dal dato letterale e dal ricorso da parte del legislatore alla congiunzione copulativa positiva “e” non possono essere considerati “alternativi” ai fini della prova dello stato legittimo di un immobile».

Il Collegio, però, osserva che, con il d.l. 29 maggio 2024 n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105, il primo periodo del comma 1-bis dell’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, è stato così modificato: «Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali […]».

Il legislatore, quindi, con la recente modifica ha sostituito la lettera “e” con la lettera “o”, che è una congiunzione disgiuntiva, utilizzata per indicare due o più alternative tra le quali si può scegliere. Pertanto, per dichiarare lo stato legittimo dell’immobile è sufficiente rifarsi alternativamente al titolo abilitativo che ha previsto la costruzione (o la regolarizzazione in sanatoria) o a quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio totale, più tutti i titoli successivi per interventi parziali.

Nel caso di specie, quindi, secondo il nuovo testo del primo periodo del comma 1-bis, art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001, appare sufficiente la licenza del 1960 per la “demolizione e ricostruzione” di un immobile costruito dopo il 1942 …, del quale risulta irreperibile il titolo originario.

Anche le disposizioni del quarto e dell’ultimo periodo del citato art. 9-bis, come recentemente modificate, depongono per la legittimità dell’immobile in parola: «Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi».

Da ciò deriva che l’art. 9-bis, comma 1-bis individua due ipotesi di chiusura del sistema, caratterizzate dal fatto che il titolo abilitante: a) manca, perché l’immobile risale a un periodo storico in cui non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio (es. ante 1942 o ante 1967); b) non è reperibile, come asserito nel caso in esame, ma sussistono adeguati principi di prova circa la sua esistenza.

In entrambi i casi, lo stato legittimo può essere dimostrato in via indiziaria, attraverso le informazioni catastali di primo impianto o altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, integrato con eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

Dunque, sia in carenza di titolo edilizio, sia nel caso di rinvenimento soltanto parziale del titolo o di altri titoli correlati all’intervento edilizio, specie se pubblici (o comunque sia prodotti al tempo ad autorità pubbliche in data certa) che descrivano, con la tecnica e la prassi dell’epoca, l’immobile in discussione nelle sue fattezze e consistenze essenziali, deve potersene ricavare lo stato legittimo (T.a.r. Puglia – Bari, sez. III, 12 luglio 2024 n. 844)”.

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Le statuizioni appena esaminate, ovviamente, non esauriscono il novero delle pronunce in merito al “Decreto Salva Casa”: a titolo meramente esemplificativo, si segnalano anche le pronunce riguardanti le nuove procedure di sanatoria (artt. 36 e 36 bis D.P.R. n. 380/2001), tra qui quella del T.A.R. per la Campania^[4] in cui è stato precisato che la disciplina della sanatoria “asimmetrica” non consente l’automatica sanabilità degli abusi paesaggistici determinanti aumenti superficiari o volumetrici, oppure quella del T.A.R. per il Lazio^[5] che ha escluso per l’Amministrazione comunale la possibilità di riqualificare autonomamente l’istanza di sanatoria, ordinaria o “asimmetrica”, individuata dal privato.

Sono numerosi gli interventi della giurisprudenza volti a chiarire la portata interpretativa delle novellate disposizioni edilizie, che sono state inserite in maniera del tutto disorganica in un quadro normativo estremamente complesso, stratificato e frammentato, rendendo difficile per gli operatori (Amministrazioni e professionisti) la loro corretta applicazione, nonostante le “precisazioni” dettate dal M.I.T..

Basti pensare, ad esempio, alle difficoltà applicative recate dal mancato coordinamento delle nuove previsioni della procedura di sanatoria semplificata (art. 36 bis del TUE) con quelle dell’accertamento di compatibilità paesaggistica (art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004), che ha finito per paralizzare, anziché velocizzare e snellire, i relativi procedimenti amministrativi, rendendo necessario un ulteriore intervento “chiarificatore” da parte del Ministero della Cultura^[6].

Peraltro, la situazione è destinata a mutare nuovamente: la Commissione ambiente, territorio e lavori pubblici della Camera dei Deputati nei giorni scorsi ha avviato l’esame del disegno di legge (legge C. 2332) per delegare al Governo l’aggiornamento, il riordino e il coordinamento della disciplina legislativa in materia edilizia; il 17 settembre scorso, invece, il Senato ha approvato un ulteriore disegno di legge che delega il Governo alla revisione del Codice dei beni culturali e del paesaggio (D.Lgs. n. 42/2004), limitatamente alle procedure di autorizzazione paesaggistica.

Dopo poco più di un anno dalla riforma introdotta con il “Decreto Salva Casa”, dunque, l’intento del legislatore è quello di intervenire nuovamente sulla normativa edilizia, oltre che su quella paesaggistica, ma con strumenti che non risultano adeguati ai fini perseguiti: il rischio è che i Decreti Legislativi che verranno adottati, anziché riordinare e coordinare in maniera organica la disciplina edilizio-paesaggistica e semplificare le procedure autorizzative e di sanatoria, finiscano per rendere ancor più confusionario il quadro normativo vigente.